L'Union Africaine, 5 ans après

 

La Cade avait organisé une rencontre – débat le 22 Novembre 2007 sur « L’Afrique de l’Unité : défis et moyens », entrant dans son cycle 2007-2008 de « L’Afrique des mutations silencieuses » (voir le compte-rendu dans La Lettre 104). L’importance de l’enjeu, à l’heure où la mondialisation avance rapidement et inexorablement, a amené la Cade à prolonger cet examen en lui consacrant sa conférence annuelle, confiée traditionnellement à une personnalité et en la proposant à la personne la mieux placée pour ce faire, l’ambassadeur de l’Union Africaine auprès de l’Union Européenne (1), qui n’avait pu être présent à la rencontre du 22 Novembre.

(1) Mahamat Saleh Annadif, ingénieur en télécommunications, a été Ministre des Affaires Etrangères du Tchad après avoir été Directeur de Cabinet du Président, puis nommé en 2006 au Cabinet du Président de la Commission de l’Union Africaine, Alpha Omar Konaré, qui l’a désigné en Août 2007 comme Délégué Général de l’Union auprès de l’Union Européenne.

Exprimant sa satisfaction de s’adresser à un public intéressé, africain ou non, qui manifeste par sa présence l’importance qu’il attache à l’Union Africaine dans la conduite des affaires du continent, S.E.M. Annadif présente la structuration de son propos en trois points : les grandes étapes de la création de l’Union Africaine, le chemin parcouru depuis sa création en 2002, les perspectives.

Les étapes de la création

A une époque où les pays africains étaient encore sous la domination coloniale, l’idée de panafricanisme a exprimé la vision d’une Afrique soucieuse de dépasser les clivages de la colonisation et de construire sur des valeurs africaines un continent vu de l’étranger comme une mosaïque de peuples sans cohésion véritable. C’est à Manchester en 1945 qu’a pris corps sous l’impulsion des pères du panafricanisme, cette volonté d’affirmer la communauté d’appartenance et de destin des pays africains.

Il a fallu attendre 1963 pour que, les indépendances venues, soient jetées les bases d’une Union Africaine avec la mise sur pied de l’Organisation de l’Unité Africaine. Il s’agissait alors, pour les pays fondateurs, de se doter d’un instrument d’échange et de coopération, de parachever la décolonisation du Continent et de donner suite à la vision panafricaine de l’avenir des pays africains.

En 1980 a vu le jour la première manifestation d’importance de l’activité de l’OUA sous la forme du plan de Lagos. Ce plan est malheureusement resté lettre morte du fait des politiques restrictives mises en œuvre, à l’instigation du FMI, dans le cadre des programmes d’ajustement structurel (PAS).

Nouvelle étape, le Traité d’Abuja de 1991 a jeté les bases de l’intégration économique Africaine. Il a fallu attendre le 9 septembre 1999 – déclaration de Syrte – pour que prenne forme la future Union Africaine. Les événements se sont alors précipités puisque le 11 juillet 2000 à Lomé était approuvé l’acte constitutif de l’Union. Après ratification, c’est en mai 2001 que le Traité a été mis en vigueur et a donné lieu à la mise sur pied de l’Union Africaine célébrée à Durban en juillet 2002.

En marge de ces processus, un partenariat pour le développement, connu sous le nom de NEPAD, a été négocié entre les acteurs économiques nationaux d’une part, les dirigeants des pays africains et la Communauté internationale d’autre part.

La création de l’Union Africaine doit être considérée comme une opportunité, au début du XXIème siècle, de mise en jeu de la vision du panafricanisme en dotant l’Afrique d’une capacité de relever les défis du siècle de la mondialisation : développement rapide et durable, éradication de la pauvreté, intégration du continent dans l’économie et la société mondiale. Avec l’Union Africaine il était bien question, conformément aux vœux des pères du panafricanisme, de construire les Etats-Unis d’Afrique dans une stratégie bannissant les frontières et éliminant les divisions ethniques ou linguistiques. L’ambition était alors de dépasser celle de l’OUA qui reposait sur le respect des frontières héritées de la colonisation, et qui s’est trouvée bridée par le manque de volonté politique des dirigeants africains de l’époque.

Témoins de cette nouvelle détermination, la création d’une Commission de l’Union Africaine, aux compétences et attributions bien plus larges que celles du Secrétariat Général de l’OUA, et l’affirmation que l’intégration politique et économique constitue l’objectif ultime de l’Union Africaine. A ce dernier égard a été adopté en mai 2004 un plan stratégique de la Commission de l’Union Africaine. Ce plan vise à réconcilier l’Afrique avec elle-même et, tout particulièrement, sa diaspora – tout citoyen se réclamant de ses origines africaines indépendamment de sa nationalité ou de sa couleur – dont on sait le rôle important qu’elle a joué dans son histoire. Il est tourné également vers la promotion de l’Afrique dans la conduite des affaires d’un monde multipolaire. L’Union Africaine se donne comme ambition de bâtir à l’horizon 2030 une Afrique intégrée, prospère et en paix qui soit une force dynamique sur la scène mondiale.

L’intégration politique et économique se décline à quatre niveaux : continental - UA -, régional - communautés économiques -, national et local ; elle est vécue à trois niveaux de citoyenneté : africain, régional et national. Pour mener à bien cette intégration, il y a lieu de transférer progressivement des souverainetés et de déléguer des pouvoirs au profit d’une entité fédérale et confédérale.

Il est clair, à la lumière de ces considérations, que les dirigeants africains ont fortement réévalué leurs ambitions par rapport à celles des fondateurs de l’O.U.A. Cinq ans après son lancement, quel constat peut-on faire des réalisations de l’Union Africaine?

Le chemin parcouru

Il faut distinguer deux domaines d’activité où les défis à relever sont de première importance : le premier, d’opportunité immédiate, a trait à la promotion de la paix, de la sécurité, de la stabilité et de la bonne gouvernance ; le second, à moyen et long terme vise le processus d’intégration politique et économique.

En matière de paix et sécurité, le préambule de l’acte constitutif de l’Union Africaine souligne l’effet paralysant des fléaux que constituent les conflits et fait de la paix un préalable au développement et à l’intégration. Une première initiative a été prise en 2003 à Maputo avec la création du Conseil de paix et de sécurité qui est en vigueur depuis 2004. Ce Conseil est au centre de l’architecture continentale de paix et de sécurité qui comprend un système d’alerte précoce chargé d’informer sur l’imminence de risques de conflit, un état-major qui conseille la Commission de l’Union Africaine, un groupe de 5 sages constitué en janvier 2007, une force prépositionnée au niveau continental qui s’appuie sur des brigades régionales.Ce dispositif est à mettre en rapport avec la Déclaration solennelle sur la politique africaine commune de défense et de sécurité, un pacte de non agression et un document-cadre sur la reconstruction post-conflit. Dernier élément de cette architecture, un programme frontières destiné à traiter cette question des frontières, potentiellement conflictuelle, mais qui n’est plus tabou.

En second lieu il faut faire une place toute particulière au droit de l’Union Africaine institué par l’acte constitutif d’intervenir dans un Etat-Membre dans des conditions graves au titre du principe de non indifférence (cas du Darfour). Parallèlement un Etat-Membre peut solliciter l’intervention de l’Union Africaine si des circonstances internes l’exigent. Autres défis relevés, celui de venir en aide aux Etats Membres dont les capacités ont été affaiblis par des conflits et celui d’assister les réfugiés et personnes déplacées affectées par des conflits.

Quant à la bonne gouvernance, plusieurs avancées significatives sont à mentionner : priorité dans la garantie des droits économiques, sociaux, culturels et politiques des populations africaines, droit de participer aux affaires communes à travers le Parlement panafricain - constitué, par pays, de 5 parlementaires dont deux de l’opposition - , le Conseil économique (culturel) et social – où sont représentés, à côté des jeunes et des femmes, les travailleurs et la diaspora - , la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples et la Cour africaine de Justice appelées, en vertu d’une décision prise à Banjul en juillet 2006, à fusionner, prélude à un Tribunal pénal panafricain chargé de juger des personnalités africaines soupçonnées de crimes en lieu et place de tribunaux internationaux étrangers à l’Afrique.

D’autres instruments Panafricains illustrent la politique de l’Union Africaine en matière de bonne gouvernance, de respect des droits, notamment la participation de la société civile et l’égalité des droits de l’homme et de la femme. A ce propos, il y a lieu de noter le Protocole de Maputo, adopté en 2003, et qui fonde en particulier le principe de parité. C’est ainsi que la Commission de l’Union Africaine est composée, à parité, de 5 hommes et 5 femmes, et que dans le recrutement de son personnel, l’équilibre des sexes fait l’objet d’une surveillance vigilante.

Dans d’autres domaines, il est à signaler la convention de l’Union Africaine sur la prévention et la lutte contre la corruption, et la Déclaration Solennelle adoptée en 2000 sur les changements anticonstitutionnels qui rejette et condamne toute tentative d’accession au pouvoir par des moyens non-démocratiques (coup d’Etat militaire, intervention de mercenaires ou rebelles, refus d’alternance). Il est prévu dans ces cas – récente application à la Mauritanie – une suspension de l’Etat en tant que membre de l’Union Africaine jusqu’au rétablissement de la légalité constitutionnelle.

Toujours dans le domaine de la bonne gouvernance, l’Union Africaine a adopté une charte sur la démocratie, les élections et la bonne gouvernance en janvier 2007. Cette charte, en cours de ratification, reprend les engagements des Etats-Membres relatifs aux élections, à la culture de paix, aux droits de l’homme et à la bonne gouvernance. Autre initiative significative, le mécanisme d’évaluation par les pairs, auquel à présent 21 pays ont volontairement adhéré, et qui se traduit par un audit confié à des personnalités indépendantes.

A l’heure actuelle six pays ont eu recours à cette évaluation utile pour apprécier les normes appliquées. A noter que si un pays n’applique pas les décisions de l’Union Africaine, il pourrait se voir infliger des sanctions grâce à un mécanisme de contrôle dans le cadre de la CSSDCA.

Des outils ont été élaborés pour encadrer la bonne gouvernance: normes minimales pour la tenue des élections, l’indépendance et l’impartialité des agents chargés des opérations électorales, la représentation équitable et sans exclusive de toutes les couches de la société, la protection des minorités, la participation de la société civile, l’égalité homme-femme, les droits de l’opposition, l’indépendance judiciaire, la liberté de la presse. Tels sont les fondements d’une démocratie vécue dans le respect des valeurs africaines de tolérance et de solidarité.

Perspectives : l’intégration politique et économique du Continent

Si l’effort de l’Union Africaine au cours des premières années de son existence a porté, pour des raisons bien compréhensibles, sur la paix et la sécurité et la bonne gouvernance, elle n’a pas négligé pour autant le volet essentiel de sa vocation, l’intégration économique et politique du continent, dans son aspect interne comme dans son aspect externe. Cette intégration est nécessaire en effet à la fois pour faire face aux défis du développement durable et pour lutter contre la marginalisation de l’Afrique dans un monde globalisé.

L’intégration du continent passe par une intégration sous-régionale impliquant un renforcement des capacités des communautés économiques régionales constitutives de l’Afrique. En juillet 2006 à Banjul, il a été décidé lors d’un sommet d’harmoniser et de rationaliser ces organisations régionales en rapport avec la Commission de l’Union Africaine. Une conférence des Ministres africains de l’intégration a été instituée la même année pour travailler dans cet esprit : c’est ainsi que le nombre des communautés économiques régionales a été limité et que les programmes de développement se sont vus fixer comme cadre ces dernières, le NEPAD étant de son côté pris en compte par la Commission de l’Union Africaine. Il a été reconnu à cette dernière un leadership sur toutes les questions d’intégration.

Sur le plan extérieur, ce leadership lui confère une responsabilité d’interface avec les puissances étrangères dans la définition et la mise en œuvre des partenariats, au premier rang desquels le partenariat Sud-Sud. Le renouvellement et l’approfondissement de ces partenariats a concerné la Chine (Sommet de Pékin en novembre 2006), l’Amérique du Sud (Sommet d’Abuja en décembre 2006), l’Organisation des Etats américains (Rencontre de Washington en juillet 2007). Avec l’Union Européenne s’est tenu un deuxième Sommet à Lisbonne les 8 et 9 décembre 2007 après celui tenu au Caire en 2000. Cette rencontre a refondé le partenariat en partenariat stratégique considéré par la partie africaine comme un nouveau départ sur une base d’égalité et dans un esprit nouveau. Les négociations sur les Accords de partenariat économique vont mettre à l’épreuve cette nouvelle donne.

Dans l’Agenda international de l’Union Africaine, les rapports avec le Conseil de Sécurité des Nations-Unies dont près des 2/3 des décisions concernent l’Afrique sans que celle-ci y dispose d’un siège permanent, tiennent une place toute particulière. Outre la part que prend l’Union Africaine à la réforme du Conseil de Sécurité afin d’y disposer d’un siège permanent, il y a lieu de mentionner l’intérêt que porte l’Union Africaine aux initiatives de paix et de développement du Conseil, tout en veillant à ce que ce dernier ne se substitue pas à ses propres obligations, mais qu’il l’accompagne dans ses politiques et programmes.

L’Afrique du Sud qui a présidé en Mars 2007 le Conseil de Sécurité a initié un débat, sur recommandation de l’Union Africaine, sur le financement par les Nations-Unies des initiatives de paix et des missions (chapitre VIII de la Charte des Nations-Unies) décidées par l’Union et autorisées par le Conseil de Sécurité.

Ce tour d’horizon de l’engagement international de l’Union Africaine ne serait pas complet sans que ne soit évoquée la question de la diaspora, qu’un amendement à l’acte constitutif a reconnu en 2003 comme la 6ème région de l’Afrique, et qui occupe une place centrale dans la politique de l’Union Africaine. Après des concertations multiples avec ses représentants, l’Union Africaine a décidé d’organiser en Afrique du Sud au cours de cette année 2008 un Sommet où seraient traités ses préoccupations et ses apports au développement de l’Afrique.

Au regard des perspectives et de l’objectif visé de créer les Etats-Unis d’Afrique de nombreuses questions restent ouvertes quant à la stratégie, aux étapes et au rythme. C’est cette problématique qu’à posée le grand débat organisé à Accra en juillet 2007 et que reflète la déclaration dite d’Accra recommandant d’accélérer le rythme de l’intégration, d’étudier les domaines où dès maintenant il est possible d’envisager des transferts de compétences et de renforcer les pouvoirs de la Commission de l’Union Africaine. Un audit prévu du Conseil par un panel indépendant placé sous la présidence du Pr. Adebayo Adedji servira d’orientation. Parallèlement un Comité interministériel de 10 Ministres – 2 pour chacune des 5 régions – a été chargé d’examiner les suites à donner à la Déclaration d’Accra. Ils doivent rendre leurs conclusions au Sommet d’Addis-Abeba le 31 janvier de cette année.

En clôture, M. l’Ambassadeur Annadif, souhaitant à l’assistance une bonne et heureuse année 2008, cite quelques passages du Message de vœux du Président Konaré intitulé :

« Ensemble vers les Etats-Unis d’Afrique ».

«L’Afrique accueille la nouvelle année 2008 avec davantage de confiance et d’engagement, une nouvelle année qui s’annonce pleine de promesses sur la voie de l’édification de notre œuvre unitaire. En ce jour de fête je trouve une grande fierté et un immense plaisir à partager mes sentiments avec vous tous et plus particulièrement avec les jeunes générations africaines, celles du continent et celles de la diaspora et tous ceux qui s’impliquent au quotidien dans la consolidation du devenir du continent. Notre espoir d’aujourd’hui est nourri de nos succès d’hier.

L’Union Africaine a en effet réussi quatre années seulement après sa naissance à accomplir l’essentiel, c’est-à-dire rassembler tous les Africains autour de son projet unitaire des Etats-Unis d’Afrique. Nous restons cependant convaincus que seule la mise en œuvre audacieuse et courageuse de notre projet commun nous inscrira dans le mouvement tumultueux et précipité de l’Histoire et nous aidera à maîtriser la situation de notre continent qui, hélas, demeure encore difficile et fragile. La concrétisation de notre volonté de faire de notre organisation une union africaine des peuples par une participation plus marquée de la société civile, du secteur privé, des hommes de lettres et des médias, et par une exigence de justice plus soutenue accordant plus de place aux femmes, aux jeunes comme à la diaspora, faisant désormais partie intégrante du corps africain, est notre voie unique et privilégiée du salut vers une Afrique où il fera mieux vivre ».

Echanges avec la salle:

Nombre de questions ont suivi l’exposé, traduisant l’intérêt suscité par l’ampleur du thème, au-delà de sa remarquable qualité et clarté, auxquelles a tenu à rendre hommage l’Ambassadeur Stéphane Hessel, présent dans la salle. Regroupées et introduites par Michel Levallois, président de séance et animateur, ces questions ont reçu sur le champ des réponses riches de précisions :

Comment expliquer la faible visibilité de l’Union Africaine ?

Il ne faut pas oublier d’abord le rôle des médias, qui ont leur angle de vision, et dont on peut difficilement changer le prisme sur «l’Afrique qui souffre». Il y a comme un cliché stéréotypé, un discours préenregistré, répétitif. L’exemple du Darfour en donne un bon exemple : ce conflit humanitaire indescriptible a commencé en Juillet 2003, et on en est resté à 20.000 morts et 200.000 déplacés.

Une stratégie est difficile à développer, mais l’Afrique doit s’investir plus. La diaspora doit aussi y jouer un rôle, particulièrement précieux vu sa position.

N’y a-t-il pas une véritable distance entre les institutions et les réalités sur le terrain? Comment est constituée la Commission?

Les populations africaines sont de plus en plus consultées. Prenez la préparation du Débat d’Accra 2007 où pour la plupart, les gouvernements ont auparavant organisé des séminaires avec la sociéte civile, des formations socioprofessionnelles...Certes il y a des progrès à faire, mais il s’est créé une sorte de prise de conscience des populations qui exigent d’être de plus en plus associées aux décisions qui les concernent.

La Commission de l’UA est composée d’un président, d’un vice-président et des 8 commissaires, chargés notamment de la Paix et de la Sécurité, des Affaires Politiques, des Affaires Sociales et Culturelles, du Développement Rural et de l’Agriculture, des Infrastructures, de la Recherche et de la Technologie, des Affaires Economiques, du Commerce et de l’Industrie.

Au plan politique, quelles implications retrouve-t-on au quotidien à l’occasion des changements anticonstitutionnels ?

La Commission possède par dérogation un véritable pouvoir : si un pays se trouve violer l’ordre constitutionnel, automatiquement, il est suspendu de toutes les activités de l’UA.

Le problème des limites de mandats.

En Europe le problème de limite de mandats ne se pose pas, parce que les élections sont en général libres, transparentes, et suivies. En Afrique, nous sommes encore en apprentissage, même si des progrès importants ont été faits. La limitation des mandats apparaît comme seule garantie pour l’alternance qui est devenue une exigence des populations africaines (exemple célèbre de Madagascar en 2002), malheureusement les ingérences de la Communauté Internationale ne facilitent pas les choses.

Comment caractériser le partenariat de l’Union Africaine avec l’OMC, la Banque Mondiale, le G8 ?

Il est difficile de parler de partenariat. Les déséquilibres sont amplifiés par des règles injustes et défavorables imposées ou acceptées par ces institutions...Prenez le coton, cas connu ; le café, le cacao, les matières premières... Les produits africains sont exportés souvent bruts et lorsqu’ils reviennent chez nous sous forme de produits finis, ils coûtent 10 à 20 fois plus chers parce que nous n’avons pas d’industries. Il faut donc changer les règles du jeu et pour cela, il faut un vrai partenariat pour le Développement et une réelle solidarité basée sur les intérêts mutuels.

Quelles compatibilités entre organisation continentale et organisations régionales ? Cas des APE.

Au plan des Accords de Partenariat Economique, pour l’instant il y a eu signature de quelques accords «intérimaires» ; à la suite de Lisbonne il y aura d’autres discussions et il faudra faire des correctifs.

L’UE est le premier partenaire commercial de l’Afrique, mais les règles du jeu sont déséquilibrées : il faut relever le niveau d’industrialisation du continent, car tant que l’Afrique n’exporte pas et que ses produits ne sont pas payés à leurs justes prix, on ne peut pas négliger l’aspect des recettes douanières. L’Afrique a un agenda d’intégration continentale et la Commission de l’Union Africaine coordonne donc les processus des organisations régionales pour assurer leur harmonisation et leur rationalisation.

Les finances de l’UA.

Actuellement l’UA fonctionne sur la base de contributions des Etats pour ses frais de fonctionnement et les petits projets (depuis 2 ans, 5 Etats assurent, à parité, 75% du budget : Nigeria, Afrique du Sud, Algérie, Libye, Egypte). Les autres projets et programmes dépendent de contributions volontaires qui sont encore assez timides, mais surtout des partenaires extérieurs, notamment en matière de paix et sécurité où l’UE a institué une Facilité pour la Paix en Afrique (au Darfour, 80 % du budget sont pris par l’UE). Des contacts existent avec le G8 pour la mise en place d’une Facilité Mondiale pour la Paix en Afrique.

Et l’enseignement, l’université, la recherche ? On en parle peu.

Le NEPAD en a parlé. L’UA en a fait le thème de la réunion de Janvier 2007. C’est un domaine où il est justement question de transfert de compétence vers le centre (compétence "continentale"), au même titre que les infrastructures (de transport), la santé, la recherche. Avec cet aspect, je voudrais souligner le problème des langues : on vient de reconnaître le swahili comme langue de l’UA (en plus du français, de l’arabe, de l’anglais et du portugais) ; peut-être d’autres plus tard (haoussa). On a créé aussi une Académie des langues Africaines.

En ce qui concerne le NEPAD, peut-on parler précisément d’échec ?

Après un grand espoir suscité au départ, on recommence effectivement à se poser des questions. Mais au fond il est assez tôt pour parler d’échec, car le NEPAD en tant que programme pour l’intégration économique du Continent Africain demeure valable. Le problème qui est en voie d’être résolu est son ancrage au sein de la Commission de l’UA.

Et la monnaie ?

Elle est liée au dispositif d’intégration panafricain. Les textes créant les institutions financières sont adoptés, leurs sièges ont été décidés après concertation : la Banque Centrale à Abuja, la Banque d’investissement à Syrte, en Libye, le Fonds Monétaire à Yaoundé. La question de l’unicité de la monnaie évolue également au niveau régional (la CEDEAO par exemple).

Enfin, posée par le président, une dernière question sur le système de liaison satellite RASCOM.

En gestation depuis les années 90, le système de communication, dont le satellite vient d’être lancé (et qui connaît présentement quelques problèmes de mise au point), doit couvrir toute l’Afrique en liaisons directes (pour l’instant celles-ci passent par Reims, Londres ou quelque part aux Etats-Unis). Il diminuera énormément les coûts de transit (qui étaient par exemple en 1995 de 800 millions d’€ / an pour l’Afrique), et facilitera les communications en zones rurales. Tous les Etats Africains en sont actionnaires.■